Eine Fahrt ins Ungewisse – Zuwanderung und EU

Im Prinzip eilt es: Bis im Februar 2017 muss die hochkomplexe Angelegenheit unter Dach sein. Doch auch nach über einem Jahr seit der Annahme der sogenannten Masseneinwanderungsinitiative der SVP am 9. Februar 2014 sind sich alle nur in einem Punkt einig: Es ist immer noch nichts klar. Die verworrene Lage bei der Personenfreizügigkeit wird – zusammen mit anderen wirtschaftlichen Problemen wie der Frankenstärke – in der Tat immer unbequemer. «Wir brauchen vertragliche Sicherheit und Rechtssicherheit», sagt etwa Eva Jausli, CEO der Werkzeugfirma PB Swisstools, in einem Interview mit dem NZZ-Folio. «Mit den Bilateralen haben wir uns arrangiert, unsere Geschäftsmodelle sind darauf ausgerichtet. Ich kann mir nicht vorstellen, dass wir darauf verzichten könnten.» Das Monatsmagazin der «Neuen Zürcher Zeitung» hat im März 2015 die verbreitete Nervosität und Ungeduld der Wirtschaft eindrücklich dokumentiert.

Zu Wort kommen im NZZ-Folio nicht Politiker und Verbandsvertreter, sondern verschiedene Führungspersönlichkeiten, die jeden Tag ganz direkt die wachsende Unsicherheit im Verhältnis der Schweiz zur Europäischen Union zu spüren bekommen. So wie etwa Bruno Chiomento, CEO des international tätigen Wirtschaftsprüfungs- und Beratungsunternehmens Ernst & Young Schweiz: «Es gibt bereits erste Auswirkungen der drohenden Beschränkung der Zuwanderung, ganz klar. Wir sehen, dass Firmen, die ursprünglich in die Schweiz ziehen wollten, sich nun anders entscheiden und sich beispielsweise in Irland niedergelassen haben.»

Frauen mobilisieren

Wie lange diese lähmende Ungewissheit anhält, ist unklar. Man kann derzeit nur den Stand der Dinge protokollieren. Der Bundesrat hat im Februar 2015 ein neues Zuwanderungssystem vorgestellt und bis Ende Mai 2015 in die Vernehmlassung geschickt. Dieses enthält für alle Ausländerinnen und Ausländer jährliche Höchstzahlen und Kontingente, die der Bundesrat jeweils festlegen soll. Gleichzeitig sollen bei Stellenbesetzungen inländische Arbeitskräfte Vorrang geniessen. Deshalb will der Bund nun mit einer Fachkräfteinitiative dafür sorgen, dass nach einer Begrenzung der Zuwanderung insbesondere Frauen und ältere Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer absehbare Lücken füllen.

Doppelstrategie des Bundesrats

Für die EU-Bürgerinnen und -Bürger soll die Zulassung wie bisher im Abkommen über die Personenfreizügigkeit geregelt werden, «welches entsprechend dem Verfassungsauftrag angepasst werden muss», wie der Bundesrat in seiner Medienmitteilung schreibt. Zu diesem Zweck hat die Regierung gleichzeitig ein Verhandlungsmandat mit der EU verabschiedet. Ziel ist es, «das Abkommen so anzupassen, dass es der Schweiz künftig möglich ist, die Zuwanderung eigenständig zu steuern und zu begrenzen». Gleichzeitig soll der bilaterale Weg als Grundlage der Beziehungen zur EU gesichert werden: «Beide Ziele sind gemäss Mandat im gleichen Masse zu verfolgen», schreibt die Regierung vor. Es sieht ganz so aus, dass sich der Bundesrat damit auf die Suche nach der Quadratur des Kreises macht. Denn die EU hat bisher keinerlei Bereitschaft erkennen lassen, der Schweiz Sonderregelungen bei der Personenfreizügigkeit einzuräumen.

Somit bleiben trotz den bundesrätlichen Vorschlägen einige zentrale Fragen unbeantwortet im Raum stehen: Wie geht es weiter, wenn die EU bei ihrer Haltung bleibt? Setzt die Schweiz den Verfassungsauftrag wortgetreu um und führt das Kontingentsystem tatsächlich auch für EU-Bürger ein? Kündigt die Schweiz dann gleichzeitig auch das Freizügigkeitsabkommen oder macht das die EU? Und fällt dann womöglich auch das daran gekoppelte Vertragspaket der Bilateralen I weg?

Die SVP spricht von einem «Vetorecht» der EU.

Diese weiterhin unklare Lage ist auch ein Grund, weshalb die Reaktionen auf die Vorschläge des Bundesrates nicht gerade euphorisch ausgefallen sind. Die CVP nennt das Vorgehen «mutlos», die BDP findet die Vorlage «nicht zielführend und zu zögerlich», der Wirtschaftsdachverband Economiesuisse erteilt die Note «ungenügend», weil der Bundesrat eine zu starre Umsetzung ins Auge fasse und den in der Verfassung vorgesehenen Spielraum nicht nutze. FDP und GLP dagegen unterstützen den Bundesrat im Bemühen, die Initiative korrekt umzusetzen, und die SP wiederum findet es richtig, zuerst mit der EU zu verhandeln.

Genau das sieht die SVP als Initiantin des erfolgreichen Volksbegehrens grundsätzlich anders. Sie will nicht, dass der Bundesrat zuerst mit der EU verhandelt. Die Regierung dagegen hält fest, «dass die Resultate der angestrebten Verhandlungen mit der EU für den vorliegenden Gesetzesentwurf von Bedeutung» seien, denn «die Gesamtbeurteilung der Umsetzung der neuen Verfassungsbestimmung wird erst möglich sein, wenn auch das Verhandlungsresultat der Anpassung des Freizügigkeitsabkommens vorliegt».

Falsch, findet SVP-Fraktionschef Adrian Amstutz. Er schreibt in einer an alle Schweizer Haushalte verteilten Propagandazeitung («Extrablatt der SVP», März 2015), dass der Bundesrat mit diesem Vorgehen «der EU praktisch ein Vetorecht einräumt. So macht er die Umsetzung des Volksauftrages davon abhängig, ob Brüssel bereit ist, der unabdingbaren Anpassung des Freizügigkeitsabkommens zuzustimmen.» Die SVP poche «weiterhin auf eine konsequente Umsetzung des Volksauftrags, notfalls auch unter Inkaufnahme der Kündigung des Freizügigkeitsabkommens».

Vor der Abstimmung tönte es bei der SVP noch anders. Mit einem Ja zur Initiative «geben wir dem Bundesrat den Auftrag, mit der EU über die Personenfreizügigkeit nachzuverhandeln», gab sie bekannt. «Das Personenfreizügigkeitsabkommen muss nicht gekündigt werden.» Zudem: «Die Initiative will weder einen generellen Stopp der Zuwanderung, noch verlangt sie die Kündigung der bilateralen Abkommen mit der EU.» So steht es auf der offiziellen Website der Initiative. Heute jedoch droht SVP-Vizepräsident Christoph Blocher bereits mit einer Initiative zur Kündigung aller bilateralen Verträge, wenn die Personenfreizügigkeit nicht anders geregelt werden könne. Auch von einer Durchsetzungsinitiative ist die Rede. Und schliesslich ist auch ein Referendum gegen die Ausführungsgesetzgebung möglich.

RASA – eine einfache Lösung?

Es gibt aber auch Vorschläge, die in die entgegengesetzte Richtung zielen. So will ein parteiunabhängiges Bürgerkomitee mit dem Namen «Raus aus der Sackgasse» (RASA) den Gordischen Knoten mit einer Kehrtwende lösen. Das am 9. Februar 2015, exakt ein Jahr nach Annahme der SVP-Initiative, lancierte Volksbegehren will nichts anderes, als die entsprechende Verfassungsbestimmung rückgängig machen. Angepriesen wird die Initiative als Plan B für den Fall, dass die Verhandlungen mit der EU scheitern und die bilateralen Verträge akut gefährdet seien.

Der 2009 an den Universitäten von Genf und Zürich entstandene Think-Tank «foraus» (Forum Aussenpolitik) diagnostiziert «im Kern einen Zielkonflikt»: Die «konsequente Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative ist nicht machbar, es sind nur unterschiedliche Kompromisse möglich. Es braucht eine politische Entscheidung, welches Ziel höher gewichtet werden soll: wirtschaftliche Prosperität oder ‹eigenständig gesteuerte Migration›.»

Einen solchen Kompromiss ins Spiel gebracht hat der frühere Staatssekretär Michael Ambühl: Da fixe Kontingente von der EU nie akzeptiert würden, schlägt er eine Schutzklausel vor. Dabei geht es um vorübergehende Kontingente für den Fall, dass die Einwanderung die durchschnittliche EU/Efta-Zuwanderung einen zuvor definierten Schwellenwert überschreitet. Da allerdings auch bei diesem Vorschlag mit Kontingenten operiert wird, ist zweifelhaft, ob diese Lösung mit dem Personenfreizügigkeitsabkommen vereinbar wäre. Und dann wäre man wieder auf Feld eins.

Die verzwickte Lage ist die Folge davon, dass «der Volkswille nicht unzweideutig erkennbar» sei, schreibt die Schweizerische Gesellschaft für Aussenpolitik (SGA). Der Souverän «befindet sich im Widerspruch zu sich selbst, aus dem nur er selbst sich befreien kann». In der Tat: Das Volk hat zwar der Zuwanderungsinitiative zugestimmt, aber genauso hat es zuvor auch schon mehrmals Ja zum bilateralen Weg gesagt. Deshalb fordert die SGA eine neue Abstimmung über die Weiterführung dieses Weges. Und danach sieht es immer mehr aus: Einen Grundsatzentscheid wird das Volk wohl früher oder später fällen müssen.

www.foraus.ch

Jürg Müller ist Redaktor der «Schweizer Revue»