Von Rio an die Kommissionssitzung nach Bern?

Ein Ehepaar, er Grüner und sie Sozialdemokratin, sorgten gleich zweimal für eine Premiere im Schweizer Parlament: Ruedi und Stephanie Baumann waren das erste Ehepaar und auch die ersten Auslandschweizer im Nationalrat – und bisher auch die einzigen. In der Bundesversammlung sass noch nie ein waschechter Auslandschweizer. Denn gewählt wurden auch die Baumanns, als sie noch in der Schweiz wohnten. Er sass von 1991 bis 2003 im Nationalrat, sie von 1994 bis 2003, nach Südfrankreich zogen sie erst 2001. Sie übernahmen dort einen neuen Betrieb, nachdem sie ihren ­Biobauernhof einem Sohn übergeben hatten. 

Die Präsenz der Fünften Schweiz im Parlament dauerte also nur rund zwei Jahre. Das mag insofern erstaunen, als die politischen Hürden laufend kleiner werden. Rechtlich gibt es ohnehin keine Schranken: Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer sind grundsätzlich stimm- und wahlberechtigt, sie müssen sich einzig bei der Schweizer Vertretung im Ausland registrieren lassen und entscheiden, wo sie stimmen wollen – in der Heimat- oder in der früheren Wohnsitzgemeinde. Das passive Wahlrecht auf Bundesebene, also das Recht, gewählt zu werden, haben die Auslandschweizer bereits seit der Gründung des Bundesstaates. In den Bundesrat wurden schon mehrere Auslandschweizer gewählt – zuletzt 1959 Friedrich Traugott Wahlen. 

Umworbene Auslandschweizer

Die Parteien bemühen sich immer stärker um die helvetischen Auswanderer. Das hat seinen Grund: Die Fünfte Schweiz wächst nach wie vor stark. Mittlerweile leben über 732 000 Landsleute im Ausland, also etwa jeder Zehnte. Proportional sind das mehr Ausgewanderte als bei jedem anderen Land Europas. Auch die Anzahl der Kandidierenden nimmt stetig zu: 1995 waren es drei, 1999 bloss einer, 2003 dann bereits 15, 2007 schon 44, und bei den letzten eidgenössischen Wahlen 2011 fanden sich 81 Kandidatinnen und Kandidaten mit Wohnsitz im Ausland auf den Wahllisten. Einige Parteien führten sogar separate internationale Listen, andere integrierten die Auslandschweizer in ihre kantonalen Listen. Erstmals konnten zudem 2011 in einigen Kantonen im Rahmen eines Pilotprojekts gegen 22 000 Auslandschweizer ihre Stimme elektronisch abgeben.

«Physische Anwesenheitspflicht»

Es wird also einiges getan, um den Auslandschweizern die politische Mitbestimmung zu erleichtern. Doch wenn es dann darum geht, ein Nationalratsmandat vom Ausland her auch tatsächlich wahrzunehmen, stellen sich einige Probleme. Denn es gilt die «physische Anwesenheitspflicht». Und dies nicht nur während der Sessionen, sondern auch an den Kommissionssitzungen, sagt Mark Stucki, Informationschef der Parlamentsdienste. In einem konkreten Fall, allerdings nicht wegen eines Auslandschweizers, wurde einmal abgeklärt, ob für eine Kommissionssitzung eine Video-Zuschaltung zulässig wäre. Das sei aus juristischen Gründen abgelehnt worden, sagt Stucki. 

Diese Anwesenheitspflicht kann zum Problem werden. Baumanns zum Beispiel mussten zuerst von ihrem Wohnort in der France profonde rund hundert Kilometer mit dem Auto nach Toulouse fahren und dann mit dem Nachtzug nach Genf und Bern reisen. Kein Problem sei die Aktenzustellung gewesen, sagt Ruedi Baumann. Im Zeitalter des Internets dürfte dies immer einfacher werden. Zu Buche schlagen auch die Reisekosten, und zwar beim Staat. Jedem Mitglied des Nationalrats wird die Reise nach Bern unabhängig vom Wohnort bezahlt. «Das gilt auch, wenn ein Ratsmitglied in Rio de Janeiro wohnt», sagt Mark Stucki. Es werde die «sinnvollste Verbindung» bis an die Schweizer Grenze definiert, im Inland hätten ja ohnehin alle Parlamentarierinnen und Parlamentarier das Generalabonnement.

Mangelnde Kontakte

Stephanie Baumann, die ihre Schriften erst kurz vor Ablauf der Legislaturperiode Ende 2003 nach Frankreich verlegt hat, macht noch auf ein anderes Problem aufmerksam: Sie habe sich zwar für Sessionen und Kommissionssitzungen organisieren können, «aber alle zusätzlichen Kontakte, die aus meiner Sicht für eine seriöse Parlamentsarbeit unerlässlich sind, habe ich nur noch schriftlich oder überhaupt nicht mehr wahrnehmen können». Wichtig seien Kontakte mit den unterschiedlichsten Leuten, ­Vorbesprechungen mit Parteivertretern, Anhörungen von Exponenten betroffener Interessenorganisa­tionen etc.  Stephanie Baumann hat sich denn auch nie als Vertreterin der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer betrachtet. «Wen sollte ich als Auslandschweizerin vertreten? Einen Banker in Bangkok? Eine AHV-Rentnerin an der Costa del Sol?» Sie sei immer eine Vertreterin ihrer Wählerinnen und Wähler im Kanton Bern gewesen, «und um das glaubhaft tun zu können, brauchte ich die Verankerung in meiner Parteisektion, den Kontakt zu den Nachbarn am Wohnort und in der Region».

Eigener Wahlkreis?

Bemühungen, die Position der Auslandschweizer im Parlament zu stärken, gibt es regelmässig. In der jüngeren Vergangenheit hat sich vor allem die SP mit Vorstössen dafür stark gemacht. 2007 forderte der Zürcher SP-Nationalrat Mario Fehr mit einer Motion eine «direkte Vertretung der Auslandschweizerinnen und -schweizer im eidgenössischen Parlament». Der Vorstoss ist schliesslich im Sand verlaufen. Nur knapp gescheitert ist 2009 ist der Versuch von SP-Nationalrat Carlo Sommaruga: Er verlangte mit einer Parlamentarischen Initiative, für die Auslandschweizer in irgendeiner Form garantierte Sitze in National- und Ständerat zu schaffen. Der Nationalrat hatte seinem Anliegen – entgegen dem Antrag der Kommission – 2008 zugestimmt, der Ständerat dagegen lehnte es ab. Damit war das Geschäft aus Abschied und Traktanden gefallen.

Für eine direkte Vertretung der Auslandschweizer in beiden Räten wäre eine Verfassungsänderung nötig: Im Ständerat müssten ein oder zwei Sitze für Auslandschweizer reserviert werden, für die Nationalratswahlen wäre ein eigener Wahlkreis mit einer bestimmten Anzahl garantierter Sitze Bedingung. Die Gegner argumentierten, damit würden die Auslandschweizer faktisch gleich behandelt wie die Bürger eines Kantons. Ein Kanton sei jedoch «ein staatliches, aus einem zusammenhängenden Gebiet bestehendes Gebilde», sagte Kommissionssprecherin Ruth Humbel (CVP) in der Parlamentsdebatte. Er könne «nicht verglichen werden mit einer über die ganze Welt verteilten Gruppe von Personen, deren Gemeinsamkeit darin besteht, dass sie nicht im Heimatland wohnhaft ist. Je nach Wahlheimat treffen die Auslandschweizerinnen und -schweizer ganz unterschiedliche Lebensbedingungen an, was die Bildung eines Wahlkreises nicht nahelegt». Im Ständerat bezeichnete Hansheiri Inderkum (CVP) einen derartigen Wahlkreis als «staatsrechtlich und staatspolitisch gesehen in höchstem Masse problematisch».

Die Befürworter der Initiative von Carlo Sommaruga betonten, dass die Auslandschweizer, «auch wenn sie an unterschiedlichen Orten auf der Welt leben, eben doch die spezifischen Erfahrungen eines fernab von der Heimat gelebten Alltags teilen». Es sei für das Parlament ein Gewinn, wenn vermehrt eine von aussen geprägte Sichtweise eingebracht werden könnte. Die Genfer SP-Ständerätin Liliane Maury Pasquier wies auf die wachsende berufliche Mobilität der Schweizerinnen und Schweizer hin. Das Parlament könnte von diesem kulturellen und intellektuellen Reichtum nur profitieren. Ihr Tessiner Ratskollege Filippo Lombardi (CVP), der das Anliegen ebenfalls unterstützte, machte darauf aufmerksam, dass die Wahl eines Auslandschweizers unter der heutigen Regelung praktisch ausgeschlossen sei.

Skeptisch gegenüber einer Ver­tretung der Auslandschweizer im ­Parlament ist auch Stephanie Baumann: «Ich kann überhaupt keinen Sinn erkennen in der Forderung, für Auslandschweizerinnen und -schweizer ein fixes Kontingent an Nationalratssitzen zu schaffen», sagt sie. Und ihr Mann, Ruedi Baumann, ergänzt: «Ein Wahlkampf bei den Auslandschweizern wäre eine reine Farce. Wahlchancen hätten ohnehin nur Personen, die schon vorher bekannt sind oder über sehr grosse finanzielle Mittel verfügen.»

EU kennt Auslandswahlkreise

Im Parlament teilt man diese Sichtweise offenbar nicht. Der Nationalrat hat im September 2014 den Bundesrat mit einem Postulat beauftragt, «die in Europa gebräuchlichen und diskutierten Modelle zur Ausgestaltung der politischen Rechte und politischen Repräsentanz von Auslandsbürgerinnen und Auslandsbürgern zusammenzustellen». Auf die Zusammenstellung wird man wohl noch einige Zeit warten müssen. Was man schon heute weiss: Italien, Frankreich und Portugal kennen ausländische Wahlkreise und damit eine direkte Vertretung ihrer Auslandsbürger mit garantierten Sitzen im nationalen Parlament. Von den 577 Mitgliedern der Französischen Nationalversammlung sind erstmals bei der Wahl von 2012 elf Abgeordnete in speziellen Wahlkreisen im Ausland gewählt worden. Bereits seit 2006 können Italienerinnen und Italiener im Ausland in speziellen Wahlkreisen eigene Parlamentsvertreter wählen. Von insgesamt 945 Sitzen in Abgeordnetenhaus und Senat sind 18 für Auslandsitaliener reserviert. Auch drei in der Schweiz wohnhafte Italiener sind Mitglieder des Parlaments in Rom.

Jürg Müller ist Redaktor der «Schweizer Revue»