Mit den Wahlen am 18. Oktober endet die 49. Legislaturperiode des Bundes. Was hat die politische Schweiz zwischen 2011 und 2015 am stärksten bewegt und wie hat der Politbetrieb funktioniert? Eine Analyse von Thomas Milic.
Wenn es ein Ereignis in den letzten vier Jahren gab, welches Stimmbevölkerung, Parlament, Regierung und Medien gleichermassen aufwühlte, so war dies die hauchdünne Annahme der Masseneinwanderungsinitiative (MEI) am 9. Februar 2014. Sie bedeutete eine Zäsur in den Beziehungen zur EU, denn sie stellte den bilateralen Weg, der zuvor in allen Volksabstimmungen bestätigt worden war, grundsätzlich in Frage. Doch damit nicht genug: Der Volksentscheid bremste auch die Verhandlungen mit der EU über ein institutionelles Rahmenabkommen, dessen Ratifizierung nun erst möglich ist, wenn eine Lösung zum Streitpunkt der Personenfreizügigkeit vorliegt. Die Annahme der Ecopop-Initiative, über die das Stimmvolk nur wenige Monate später, am 30. November 2014, abstimmte, hätte wohl das endgültige Ende der Bilateralen eingeläutet. Das Begehren wurde jedoch überraschend deutlich verworfen. Für die Befürworter des bilateralen Wegs bedeutete dies allerdings nur ein kurzes Aufatmen. Denn der Ausgang der Verhandlungen mit der EU ist nach wie vor nicht absehbar. Eine breit akzeptierte Umsetzungslösung sucht man bislang vergebens. Und weil sich das in aussenpolitischen Fragen tief gespaltene Parlament wohl kaum auf eine Umsetzungslösung wird einigen können, wird es voraussichtlich am Volk sein, diesen «gordischen Knoten» in einer erneuten Abstimmung zu durchschlagen.
Die Aussenpolitik steht derart im Banne der MEI-Umsetzung, dass andere aussenpolitische Auseinandersetzungen beinahe vergessen gehen. Bedeutungslos waren sie indes nicht. Beim FATCA-Abkommen mit den USA ging es um nichts weniger als die De-facto-Aufhebung des Bankgeheimnisses gegenüber amerikanischen Kunden. Diese «Kröte», wie Finanzministerin Eveline Widmer-Schlumpf sich ausdrückte, wurde vom Parlament zwar widerwillig, aber am Ende überraschend deutlich geschluckt. Noch drei weitere Steuerdispute wurden beigelegt: 2012 konnten die Steuerabkommen mit Grossbritannien und Österreich, 2015 dasjenige mit Italien unterzeichnet werden. Eine ähnliche Lösung mit Deutschland scheiterte am Widerstand des Deutschen Bundestages.
Die MEI ist ein SVP-Begehren, welches sowohl eine aussenpolitische wie auch eine migrationspolitische Dimension aufweist, und genau dieser Umstand erschwerte die Auslegung des Volksentscheids. Doch die Zuwanderungsbegrenzung war nicht das einzige Thema, dessen sich die SVP annahm. 2010 wurde zum ersten Mal überhaupt eine ausländerpolitische Initiative angenommen – die Ausschaffungsinitiative der SVP. Sie hatte keine Zuwanderungsbegrenzung zum Ziel, sondern die automatische Ausschaffung krimineller Ausländer und Ausländerinnen. Unzufrieden mit der sich abzeichnenden Umsetzung des Begehrens reichte die SVP 2012 eine Durchsetzungsinitiative ein. Dies war ein Novum in der Schweizer Politik. Erstmals versuchte eine Partei mit einer weiteren Initiative ihre Deutung des angenommenen Verfassungstextes durchzusetzen. Angesichts der steigenden Erfolgsrate von Initiativen und der gleichzeitig zunehmenden internationalen Verflechtung der Schweiz ist in Zukunft wohl mit weiteren Durchsetzungsbegehren zu rechnen.
In der Asylpolitik herrscht derzeit wohl die sprichwörtliche Ruhe vor dem Sturm. Die anhaltenden Kriege und revolutionären Umwälzungen im näheren Umfeld Europas führen zu rasant ansteigenden Flüchtlingszahlen. Dies macht eine gesamteuropäische Koordination des Asylwesens notwendig, und nach dem Willen der Europäer soll die Schweiz nicht abseits stehen. Damit aber sind heftige Kontroversen vorprogrammiert, denn beinahe nirgendwo sonst prallen derart unterschiedliche Sichtweisen zwischen links und rechts aufeinander wie in der Asylpolitik. Eine Prognose sei deshalb gewagt: Die Asylpolitik dürfte eines der dominierenden Themen der kommenden Legislaturperiode, vielleicht gar des aufkommenden Wahlkampfes werden.
Das Schlüsselereignis, welches die Energiedebatte der vergangenen Legislaturperiode am stärksten prägte, fällt eigentlich noch in die Legislatur davor: Kurz nach der Fukushima-Katastrophe (und kurz vor den Wahlen 2011) beschloss der Bundesrat den schrittweisen Ausstieg aus der Atomenergie. Die damaligen vier Bundesrätinnen gaben dabei den Ausschlag. Einen konkreten Ausstiegstermin legte die Regierung jedoch nicht fest. Ein solcher Termin sei allein von der Sicherheit der AKW abhängig, hiess es damals. Ob es einen Ausstiegstermin überhaupt je geben wird, ist indes nicht mehr sicher. Denn die Energiestrategie 2050 stösst vor allem rechts, teilweise aber auch links auf Kritik (siehe auch Parteienumfrage ab Seite 14).
Es ist weitestgehend unbestritten, dass die demografischen Veränderungen Anpassungen sowohl im Sozial- als auch im Gesundheitswesen nötig machen. Ebenso unbestritten ist, dass in beiden Politikfeldern die Zeit drängt: Der AHV droht in wenigen Jahren ein Milliardendefizit und die Gesundheitskosten steigen unaufhörlich. Die bundesrätliche Antwort auf diese Herausforderungen sind die «Altersvorsorge 2020» und die «Gesundheit2020». Ersteres ist das Prestigeprojekt von Bundesrat Alain Berset. Doch es gibt Kritik von allen Seiten. Bersets eigene Partei, die SP, lehnte die Anhebung des Frauenrentenalters auf 65 Jahre kategorisch ab, während die bürgerlichen Parteien und die Wirtschaft der Meinung sind, die Finanzierung sei zu einseitig auf Mehreinnahmen (insbesondere die Anhebung der Mehrwertsteuer) ausgerichtet. Es bleibt demnach noch einiges an Arbeit zu tun, bis eine mehrheitsfähige Rentenreform steht. Weniger unter Druck als die Rentenreform stehen die Reformpläne des Bundesrats im Gesundheitswesen.
Verteidigungspolitisch stand die geplante Erneuerung der Luftwaffe im Mittelpunkt der zu Ende gehenden Legislaturperiode. 22 Kampfflugzeuge des schwedischen Typs Gripen waren als Ersatz für die in die Jahre gekommene Tigerflotte vorgesehen. Indes, noch bevor der Bundesrat seinen Entscheid zugunsten des Gripen bekanntgab, gelangten interne Dokumente an die Öffentlichkeit, die dem Flieger eher schlechte Noten erteilten. Von diesem anfänglichen Rückschlag sollten sich die Gripen-Befürworter nicht mehr erholen. Im Parlament wurde das Beschaffungsgeschäft sehr kontrovers diskutiert. Und anders als bei früheren sicherheitspolitischen Geschäften verlief der Graben zwischen Befürwortern und Gegnern nicht entlang der klassischen Links-rechts-Konfliktlinie, sondern zum Teil quer durch die bürgerlichen Parteien. Im Abstimmungskampf, der aus Sicht der Befürworter von verschiedenen Pannen geprägt war, setzten sich letztlich die Argumente der Gegner durch – der Gripen wurde abgelehnt. Es war dies die erste wirkliche Niederlage der Armee an der Urne.
Wirtschaftliche Themen beschäftigten die Schweizer Bevölkerung in den letzten vier Jahren stark. In Umfragen zu den Sorgen der Bürger rangierten Wirtschaftsthemen meist weit oben – und vor allem beschäftigten sie die Menschen stärker als in den Jahren zuvor. Dies erscheint auf den ersten Blick paradox, denn kaum ein Land hat die verschiedenen Wirtschaftskrisen (Euro-, Finanz- und Bankenkrise) derart gut bewältigt wie die Schweiz. Doch offenbar beschleicht viele Bürgerinnen und Bürger das Gefühl, dass die Schweiz nicht für immer diese Insel der Glückseligen bleiben kann. Diese Grundangst mag einer der Gründe sein, weshalb Sparprogramme, etwa das Konsolidierungs- und Aufgabenprüfungspaket, im Parlament angenommen wurden. Es mag auch als Erklärung dafür herhalten, dass Initiativen, die von Wirtschaftsseite als wirtschaftsschädlich deklariert wurden, in jüngerer Zeit an der Urne deutlich Schiffbruch erlitten. So wurde etwa die Initiative «6 Wochen Ferien für alle» zum Erstaunen des Auslands klar verworfen, ebenso die Mindestlohn- und die 1:12-Initiative. Eine Initiative ist davon allerdings auszunehmen: Die Abzockerinitiative. Obschon die economiesuisse geschätzte fünf bis acht Millionen Franken für die Gegenkampagne aufwendete, errangen die Initianten um Thomas Minder einen in dieser Deutlichkeit nicht erwarteten Sieg an der Urne. Allerdings war die Konfliktkonstellation bei der Abzockerinitiative höchst ungewöhnlich: Ein «linkes» Anliegen wurde von einem eher im rechten Spektrum anzusiedelnden Unternehmer vertreten. Im Endeffekt stimmten sowohl SP- wie auch SVP-Wähler und Wählerinnen der Vorlage grossmehrheitlich zu.
Schockwellen durchs Land sandte Anfang 2015 die Schweizerische Nationalbank, als sie den vier Jahre zuvor eingeführten Euro-Mindestkurs aufhob. Welche Auswirkungen dieser Entscheid haben wird, muss noch abgewartet werden. Schon jetzt davon profitiert hat – wenn man Journalisten und Politologen glauben darf – eine Partei: die FDP. Ihre Erfolge bei kantonalen Wahlen im Jahr 2015 seien primär der wirtschaftlichen Unsicherheit geschuldet, welche die Bürger Zuflucht suchen lässt bei Parteien, denen eine hohe Wirtschaftskompetenz beigemessen wird, sagen Analysten.
In den vergangenen Jahren machte ein Begriff die Runde, der zuvor allenfalls Biologen, nicht aber der breiten Öffentlichkeit geläufig war: «Dichtestress». Verwendet wurde der Begriff in Zusammenhang mit verschiedenen politischen Forderungen: Bei der Abstimmung über die Ecopop- und die Masseneinwanderungsinitiative war er ein zentrales Elemente der Diskussion, bei der Zweitwohnungsinitiative spielte er ebenfalls eine gewisse Rolle. Ohne auf die Sinnhaftigkeit dieses Begriffes für die Schweizer Verhältnisse eingehen zu wollen, sei festgehalten, dass 2012 die 8-Millionen-Grenze in der Schweizer Bevölkerung überschritten wurde.
Vor diesem Hintergrund ist die wachsende Bedeutung raumplanerischer und verkehrspolitischer Fragen durchaus verständlich. Dies widerspiegelt sich auch im Stimmverhalten der Bürger und Bürgerinnen: Das Raumplanungsgesetz wurde angenommen, ebenso – und weit überraschender – die Zweitwohnungsinitiative. Auch die Einrichtung eines Fonds zum Ausbau des Schienenverkehrs (FABI) erzielte eine komfortable Mehrheit an der Urne. Hingegen zeichnet sich ein Konflikt zwischen Autofahrern und Nichtautofahrern ab. Die Preiserhöhung für Autobahnvignetten wurde abgelehnt und die Entscheidung über die Milchkuh-Initiative steht noch aus. Ein Generationenprojekt wurde ebenfalls in der laufenden Legislaturperiode vorgespurt: die zweite Gotthardröhre. Über sie wird 2016 entschieden und alles deutet darauf hin, dass es dabei emotional hergehen wird.
Überblickt man den Parlamentsbetrieb der vergangenen vier Jahre, stellt man fest, dass die Gewichte bei den Themen Kultur, Energie, Forschung und Bildung sowie Raumordnung sich eher nach links, in der Ausländer-, Europa- und Wirtschaftspolitik eher nach rechts verschoben haben. Auffallend ist, dass die SVP in Schlussabstimmungen häufiger unterliegt als früher. Offenbar zieht sie ihre kompromisslose Haltung öfter bis zum Ende durch als in früheren Legislaturen. Weiter war die Zahl der im Parlament abgelehnten Regierungsgeschäfte zumindest in der ersten Hälfte der 49. Legislaturperiode hoch. Doch nicht nur das Parlament opponiert, auch das Volk folgt den Empfehlungen der Regierung seltener als früher. Dies gilt zwar nicht für Referenden, aber für Initiativen. In der laufenden Legislaturperiode wurden vier Initiativen angenommen – so viele wie noch nie zuvor.
Die Umsetzung angenommener Initiativen gestaltet sich jedoch zusehends schwieriger: Regierung und Parlament stehen oft vor dem Dilemma, dass entweder völkerrechtliche Verträge oder aber der Willen der Initianten verletzt wird. Letzteres ist häufiger der Fall. Damit ziehen Regierung und Parlament aber den Missmut der Initianten und Initiativbefürworter auf sich. Die Folge davon: Es wird immer häufiger symbolisch abgestimmt.
Thomas Milic, 44-jährig, studierte an der Universität Zürich Politikwissenschaft, Allgemeine Geschichte und Publizistik. 2005 doktorierte er zum Thema «Ideologie und Stimmverhalten». Bis 2014 war er Oberassistent am Institut für Politikwissenschaft und Lehrbeauftragter an den Universitäten Zürich, Bern und Luzern. Heute ist er am Zentrum für Demokratie tätig und leitet zudem bei der Forschungsstelle sotomo den Bereich Abstimmungen und Wahlen. Daneben hat er Lehraufträge an der Universität Zürich.
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