Dank der eidgenössischen Volksinitiative kann eine Handvoll Bürger eine Teil- oder Totalrevision der Schweizerischen Bundesverfassung vorschlagen. Dieser Auszug aus einer Master-Arbeit des Hochschulinstituts für öffentliche Verwaltung versucht zu erklären, wie sich die Nutzung von Volksinitiativen im Laufe der Zeit verändert hat.
Die eidgenössische Volksinitiative als politisches Instrument erfreut sich heute grösseren Erfolgs denn je. Wie die Abbildung unten zeigt, wurde sie bis 1932 wenig genutzt, während ihr Einsatz seit den 70er-Jahren unaufhörlich steigt.
Wenngleich es schwierig ist, die Gründe für den Anstieg der Anzahl Initiativen seit den 70er-Jahren zu erklären, wagen wir dennoch zwei Hypothesen, die zum einen den Aspekt der Bundespolitik und zum anderen den der schnellen Wirksamkeit betreffen.
Bis zur Verfassung von 1874 sind die Kompetenzen des Bundes begrenzt; die politische Debatte findet in den Kantonen statt. Ab 1874 und im gesamten 20. Jahrhundert werden langsam mehr und mehr Kompetenzen von den Kantonen auf den Bund übertragen. Dieser Umstand erklärt vielleicht zum Teil einerseits die geringe Zahl der Initiativen zwischen 1891 und 1932 und andererseits, warum ein verstärktes Interesse an der Bundespolitik ab den 70er-Jahren festzustellen ist. Mit anderen Worten: Je mehr Kompetenzen ein Organ der Macht besitzt, umso mehr interessiert man sich für dessen Politik.
In seinem Werk «19 avril 1874 – L’audace de la démocratie directe» (19. April 1874 – Der Wagemut der direkten Demokratie) zeigt der Jurist und Historiker Olivier Meuwly auf, dass bestimmte Ideen auf kantonaler Ebene entstehen und dann die Bundesebene erreichen. Dies gilt insbesondere für die direkte Demokratie, deren Wiege sich in den Kantonen befindet. Diese haben ab Mitte des 19. Jahrhunderts einer nach dem anderen verschiedene demokratische Werkzeuge eingeführt, die es dem Volk ermöglichen, in die Kantonspolitik einzugreifen (Gesetzesinitiative, obligatorisches Gesetzesreferendum und fakultatives Finanzreferendum). Die Kantone sind also in gewisser Weise die politischen Laboratorien, die die Entstehung und Reifung einer Idee ermöglichen. Wenn eine Sache in den Kantonen funktioniert, wird sie unter Umständen auf höherer Ebene übernommen.
Mit der Volksinitiative kann direkt in die politische Agenda des Bundes eingegriffen werden, ohne über den repräsentativen Weg des Parlaments zu gehen. Die legislative Umsetzung einer politischen Idee über den parlamentarischen Weg kann bis zu zehn Jahre dauern. Eine Idee, die von einer Volksinitiative getragen wird, kann dagegen unter guten politischen Voraussetzungen innerhalb von knapp drei Jahren in einem Verfassungsartikel umgesetzt sein. Die Initiative «Gegen Masseneinwanderung», die am 9. Februar 2014 in einer Volksabstimmung angenommen wurde, ist ein gutes Beispiel hierfür: Vom Zeitpunkt ihrer Lancierung am 26. Juli 2011 dauerte es nur zweieinhalb Jahre bis zum Inkrafttreten eines neuen Verfassungsartikels. Die Volksinitiative kann also ein deutlich schnelleres Mittel für die Durchsetzung eines Beschlusses sein, auch wenn ihre Erfolgschancen recht gering sind, unter Betrachtung des Anteils der Initiativen, die in der Volksabstimmung angenommen wurden (5% der Initiativen zwischen 1979 und 2014). Diese schnelle Wirksamkeit und die Tatsache, dass das Parlament umgangen werden kann, sind möglicherweise Erklärungen für die Beliebtheit der Volksinitiative seit den 1970er-Jahren.
Die eidgenössische Volksinitiative scheint heute durchaus eine lebendige Realität zu sein, auch wenn ihre Chancen auf Zustimmung beim Volk nach wie vor gering sind. Sicher ist, dass die Volksinitiative derzeit für viel Gesprächsstoff sorgt und häufige Urnengänge der Bevölkerung erfordert. Dies bleibt im Übrigen nicht ohne Konsequenzen, da jede zustande gekommene Volksinitiative mit einem immensen administrativen Aufwand und enormen Kosten verbunden ist, die vom Steuerzahler zu tragen sind.
Bernard Degen. Volksinitiative. Historisches Lexikon der Schweiz. Abrufbar im Internet unter: www.hls-dhs-dss.ch/textes/d/D10386.php
Olivier Meuwly. 19 avril 1874, l’audace de la démocratie directe. Presses polytechniques et universitaires romandes: Lausanne, 2013. 110 Seiten.
Pietro Morandi. Konkordanzdemokratie. Historisches Lexikon der Schweiz. Abrufbar im Internet unter: www.hls-dhs-dss.ch/textes/d/D10095.php
Daten vom Autor zusammengestellt nach Datenbank der Schweizerischen Bundeskanzlei. www.admin.ch/ch/d/pore/vi/vis_2_2_5_9.html
Artikel 136, 138, 139, 139b und 140 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101
Artikel 68 bis 76 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976, SR 161.1.
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